Le codévelopement 

Mobiliser les finances de migrants misérables pour économiser les ressources de coopération de pays riches, anciens colonisateurs, qui seraient nécessaires à leur devoir de réduction des inégalités, il fallait oser.

 Imposer les projets de développement  considérés par les pays riches comme bons pour les pays pauvres  en utilisant l’intermédiation de leurs migrants,  il fallait l’inventer.

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1.     Bref rappel historique (1980-2006)

A l’origine une ambition importante mais limitée à quelques pays

La notion a été introduite au début des années quatre-vingts. L’objectif était de favoriser un développement simultané de la France et de quelques pays émergents choisis comme partenaires privilégiés (Algérie, Inde, Mexique), en mettant en synergie les complémentarités de la France et de ces pays (savoir-faire et haute technologie d’un côté, main-d’œuvre et ressources naturelles de l’autre). Les actions entreprises devaient bénéficier au développement de chaque pays d’où le nom de codéveloppement. La principale traduction concrète de cette volonté a été le contrat gazier avec l’ALGERIE, négocié par M. CHEYSSON, alors Ministre des relations extérieures (contrat à long terme, à prix fixe, légèrement supérieur à celui du marché).

Selon le rapport des députés Godfrain et Cazenave (Janvier 2007)[1], « L’effondrement des prix de l’énergie, la montée du libéralisme et l’étiolement de la planification ont conduit à l’abandon de cette politique ». Cette explication est sommaire, il y a sans doute eu d’autres causes qui mériteraient d’être analysées.

Une ambition plus modeste mais des applications plus étendues

La notion de codéveloppement a été redéfinie dans la période 1997-98, à l’initiative de J.P. CHEVENEMENT, alors Ministre de l’intérieur. Il s’agissait de valoriser les capacités intellectuelles et financières des migrants au service de leur pays d’origine. Des expériences avaient été faites au début des années 1990 en proposant des primes de « retour au pays » et un accompagnement par une ONG à des migrants désireux d’y créer une activité économique. Le même mot recouvrait donc des réalités de dimensions différentes. Du développement de pays, à l’initiative des Etats, on passait à des projets de développement local, d’initiative individuelle ou de petites associations. Ce changement ouvrait des perspectives plus larges en multipliant le nombre d’acteurs potentiels et en évitant l’intervention des Etats sur des projets locaux

Un nouvel objectif qui inquiète nos partenaires

Avec le même objectif du développement économique et social, le mot codéveloppement a été repris en mélangeant deux objectifs, celui du développement et celui de la maîtrise des flux migratoires. Le développement est effectivement une condition indispensable pour limiter l’exode de populations qui ne peuvent survivre dans les pays du sud. La poursuite simultanée de ces deux objectifs est souhaitable. Mais le second étant devenu plus prégnant, le premier lui a été subordonné. Selon le rapport précité : " Cette focalisation sur le retour s’est en outre accompagnée d’une volonté implicite de conditionner l’octroi de crédits pour des actions de codéveloppement à l’obtention de résultats tangibles en matière de maîtrise de l’immigration clandestine."

L’ambition des objectifs affichés pour les retours (25 000, alors que l’on en avait dénombré une cinquantaine par an dans la phase expérimentale précédente) a inquiété les partenaires sollicités pour la réalisation d’expériences pilotes (MALI, SENEGAL, MAROC, COMORES) »

Cette approche nouvelle faisait à nouveau des Etats des acteurs des projets de codéveloppement en les liant à des objectifs qui échappent manifestement aux porteurs de projets locaux. Les actions de développement devenaient de ce fait plus complexes et aléatoires. Les partenaires de la France s’en sont donc légitimement inquiétés. Devant leurs réticences, le Gouvernement de JP RAFFARIN a été conduit à préciser le concept et à enrichir son contenu.

Une convention a néanmoins été signée avec le Sénégal en 1998 (voir ci-dessous).

Définition d’octobre 2003

Le Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID)[2], lors de sa session du 11 décembre 2002, a inscrit le codéveloppement “ parmi les priorités de l’action gouvernementale ”. Le même mois, un ambassadeur délégué au codéveloppement a été nommé avec pour mission de mettre en œuvre la politique française dans ce domaine.

Le texte adopté en Conseil des Ministres en octobre 2003 apporte des précisions au concept de codéveloppement en proposant : « de lui donner un contenu concret, de devenir un instrument de mobilisation des initiatives, des compétences et des moyens des migrants installés en France souhaitant contribuer au développement de leurs pays d’origine. L’accent ainsi mis sur l’investissement et la valorisation des ressources humaines rompt clairement avec la logique d’assistance »

D’actions initiées par l’État, la politique est passée aux « initiatives des migrants installés en France ». Comment ne pas voir là un recul considérable des ambitions initiales ?

2.                 Une évolution en 2006

Création d’un instrument financier

Le compte épargne codéveloppement, créé par la loi relative à l’immigration et à l’intégration du 24 juillet 2006[3], propose aux personnes ayant la nationalité d’un pays en voie de développement, vivant en France et détenant une carte de séjour, de pouvoir épargner en bénéficiant d’un avantage fiscal dès lors que les sommes sont réinvesties dans le pays d’origine. Cet investissement peut prendre différentes formes : création d’entreprise, prise de participation, achat d’immobilier commercial ou de fonds de commerce, contribution à des activités de micro-finance... Le compte peut être ouvert pour une durée allant de un à six ans, avec un versement initial de 50 euros afin de le rendre très accessible. Le plafond des dépôts est fixé à 50 000 euros. La rémunération est librement fixée par la banque.

En septembre 2007, la Caisse d’Épargne a été le premier établissement bancaire à être habilité, par convention avec l’État, à ouvrir de tels comptes. Elle lancera son produit début 2008.

Le Forum national des acteurs du codéveloppement

Les 18 et 19 décembre 2006, au Centre de Conférences internationales, avenue Kléber, ce forum a rassemblé ONG, organisations de solidarité issues des migrations, collectivités locales, experts et entreprises, principaux partenaires européens et institutions de recherche. Deux séances plénières et quatre ateliers ont été organisés autour des thèmes suivants :

 les mobilités des compétences, savoirs et technologies,

 les mobilités financières,

 le développement économique,

 le développement local "ici et là-bas".

 A l’issue du colloque, Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au Développement et à la Francophonie, a fait la déclaration suivante : "Au total, le codéveloppement est bien l’illustration de cette "stratégie gagnant - gagnant" qui est pour moi au cœur de toute politique de développement : c’est en aidant les pays du Sud à se développer en y créant de l’activité économique et des emplois, que nous contribuons aussi à réduire la pression migratoire qui s’exerce sur les pays du Nord. Il ne faut donc pas se tromper de combat : c’est bien à la pauvreté qu’il faut d’abord s’attaquer, car c’est elle qui est la première motivation à quitter son pays d’origine. C’est évidemment toute la raison d’être de notre politique de coopération. Et c’est aussi pourquoi les questions d’immigration et les questions de développement sont autant indissociables."

Une nouvelle définition

En février 2007, le site Internet du HCCI[4] reprend les termes de la loi de 2006 : « Trop longtemps, le codéveloppement a été réduit au seul soutien financier apporté aux opérations de retour au pays des migrants. Son ambition est bien plus large. On peut définir le codéveloppement comme la libre participation des populations migrantes à des projets de développement dans les pays du Sud. Les migrants concernés peuvent tout aussi bien former un projet de retour dans leur pays natal ou se mobiliser en étant durablement établis en France. « 

Autrement dit, le codéveloppement se démarque des approches sécuritaires de l'immigration. Sa vocation première n'est pas d'endiguer les flux migratoires, mais de valoriser les efforts des migrants décidés à mettre leurs compétences et savoir-faire au service de leur communauté ou de leur région d'origine ou encore d'y promouvoir des activités productives ou des projets sociaux

Un regard universitaire

Intervenant lors du colloque sur les Enjeux locaux et les pratiques du codéveloppement, organisé le 22 novembre 2007 à Paris par le Centre de formation des élus locaux en collaboration avec les associations Partenariat eurafricain et Carrefour des acteurs sociaux, Cédric Milhat, du Centre d’études et de recherches sur les droits africains et le développement institutionnel des pays en voie de développement à l’université Montesquieu Bordeaux IV, a proposé une analyse critique de l’aide au développement se traduisant par un assistanat inefficace. Au contraire il voit dans le codéveloppement la possibilité de mettre en place une autre logique en « plaçant les protagonistes sur un pied d’égalité ».

Proposition du Comité économique et social européen, décembre 2007

Envois d’argent.

Le Comité “encourage vivement les partenariats autour d’initiatives en faveur de l’utilisation des transferts de fonds à des fins de développement en diminuant les coûts et en améliorant l’accès”.

Compétences.

 L’avis propose la constitution de “registres volontaires de migrants qualifiés issus de pays touchés par la fuite des cerveaux, et des entreprises de migrants opérant actuellement dans un pays d’accueil et provenant de pays en développement de petite et moyenne taille”.

Selon le Comité européen, “une fois identifiées, les organisations de la diaspora devraient être mises en mesure d’établir un lien avec les pays d’origine et de contribuer à leur développement. L’avis souligne que “l’émigration doit être régulée dans certains secteurs particuliers tels que l’éducation et les soins de santé”.

Mobilité.

Faciliter la migration “circulaire et virtuelle” doit permettre à la fois de lutter contre la fuite des cerveaux, de maximiser les apports des diasporas pour le développement des pays d’origine et de renforcer les actions de coopération internationale.

Le Comité européen souligne également qu’un “autre incitant puissant au retour et/ou à la migration circulaire est la transférabilité des prestations de retraite et de sécurité sociale des migrants, du pays d’accueil vers le pays d’origine”.

3.                 Des exemples

Des actions ont été menées ou sont en cours avec le Maroc, le Mali et le Sénégal. Le détail peut être consulté sur le site du HCCI[5]. Un accord passé avec Haïti en avril 2007 a été révélé en décembre 2007.

Déclaration commune franco-sénégalaise sur le codéveloppement

 Le 15 Décembre 1998, le Président de la République du Sénégal, M. Abdou Diouf, a reçu M. Sami Naïr, délégué interministériel au codéveloppement et aux migrations internationales, accompagné d’une délégation qui a présenté les propositions françaises pour l’établissement d’une convention de codéveloppement entre les deux pays.

La politique de codéveloppement liée à la maîtrise des flux migratoires poursuit trois objectifs:

1.  favoriser la mobilisation des migrants installés en France pour le développement de leur pays d’origine à travers l’utilisation de leurs compétences et de leur épargne

2.  organiser la mobilité des personnes, étudiants et travailleurs, dans le cadre d’une convention de codéveloppement.

3.   contractualiser la gestion conjointe des migrations entre la France et le Sénégal pour favoriser le codéveloppement.

Les deux parties ont décidé la mise en place d’un comité mixte franco-sénégalais sur le codéveloppement et les migrations pour élaborer la convention de codéveloppement entre la France et le Sénégal, dont la signature interviendra au printemps 1999.

Actions de codéveloppement au Mali

Un premier projet (FSP 2001/107) « Mise en œuvre du Codéveloppement » conduit de 2002 à 2005 a donné un contenu concret à la politique franco-malienne de Codéveloppement.

Au-delà du principe nouveau d’appuyer la stratégie de coopération bilatérale sur la diaspora malienne en France, la méthodologie de définition et de mise en œuvre des procédures a également constitué un point novateur par la large et véritable implication d’acteurs locaux (institutionnels, élus, associatifs...)

Près de 900 000 d’euros auront été mobilisés par les migrants et la société civile malienne (associations, communes, etc.) dans le cadre du cofinancement des projets de Codéveloppement soit 35% du budget total du projet.

L’objectif d’un nouveau projet (novembre 2005) a été d’étendre au niveau national l’appui aux associations de migrants pour leurs projets d’infrastructures dans les villages d’origine, de renforcer le rôle joué par les jeunes issus de l’immigration et les migrants maliens hautement qualifiés dans le dispositif de Codéveloppement et d’accentuer la mobilisation de l’épargne des migrants à travers des outils de crédits adaptés. Pour plus d’information, voir un article de la revue Projet[6]

En novembre 2007, Brice Hortefeux, ministre français de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement est en visite au Mali et au Bénin a jeté les bases d’un nouvel accord qui porte sur l’immigration légale, l’immigration régulière et le codéveloppement. Le nouveau concept fait suite aux accords déjà signés avec le Sénégal, le Gabon, le Congo et la Tunisie sur « la gestion concertée des flux migratoires.

Convention avec l’Association française des volontaires du progrès (2006)

Suite à la signature, le 18 décembre 2006, d'une Convention entre Brigitte Girardin, ministre de la Coopération, et Jacques Godfrain, président de l'Association française des volontaires du progrès (AFVP), des jeunes issus de l'immigration pourront mettre leurs compétences au service de pays du Sud, à l'occasion de missions plus courtes (trois mois à un an) que les traditionnels contrats de volontariat (deux ans). De par leur situation et leur double culture, ces jeunes pourront utilement jouer le rôle de « facilitateurs » des relations bilatérales.  Autre originalité – qui donne tout son sens à la notion de codéveloppement - l'adoption d'un principe de réciprocité : des volontaires du Sud pourront être envoyés au Nord. Déjà, des animateurs sociaux sénégalais détachés dans les banlieues de collectivités locales de la région Nord/Pas-de-Calais avaient frayé la voie.

4.                 De graves incompréhensions entre les acteurs

Une incompréhension totale entre les acteurs limite l’incidence de ce qui au départ pouvait apparaître au Nord comme une bonne idée : le codéveloppement

Les autorités françaises

A trop vouloir mélanger les problèmes :

  recherche du moindre coût de la Coopération (alias APD), y compris avec le traitement scandaleux de la remise de dettes (autre vaste sujet, mais ici hors sujet), tout en voulant « paraître » et « faire la leçon »,

 traitement de l’immigration (limitée, contrôlée, choisie), tant à l’arrivée plutôt volontaire qu’au départ parfois incité, rarement désiré,

 réduire la pauvreté, les inégalités, la délinquance,

les autorités françaises changent de priorité en permanence et ne favorisent ni la compréhension ni le suivi de leurs politiques qui ne donnent pas l’impression d’une grande efficacité.

Les autorités des pays du sud

Les autorités du Sud, trop contentes de cette facilité politique et économique de l’émigration, sont soucieuses de trouver un écho chez leurs partenaires du Nord, surtout si cela peut leur rapporter quelques subsides (même à titre personnel) et les débarrasser de quelques opposants. Leurs migrants sont souvent le cadet de leurs soucis, quand elles ne les accusent pas d’avoir abandonné leur pays, d’avoir choisi la « belle vie », mais leurs transferts de fonds sont toujours les bienvenus.

Les migrants

Les migrants n’ont pas toujours choisi de partir et n’ont pas souvent trouvé les eldorados que parfois ils espéraient. Leurs conditions sont difficiles et l’argent chichement et durement gagné qu’ils envoient au pays à leur famille les maintient dans un état de pauvreté qu’ils sont censés avoir rejeté en partant. Financer des projets de développement chez eux, pourquoi pas, mais à leur idée qui n’est pas forcément celle des « natives » qui sont restés, famille, village et pire, autorités. Au fil des ans, souvent lorsque leurs moyens financiers deviennent plus conséquents, ils privilégient leur famille sur place à celle au pays ; en une génération, cette dernière est oubliée et les transferts de fonds taris.

Ceux qui sont restés

Quant à ceux qui sont restés, ils comptent sur ceux qui sont partis ; si ceux qui sont partis et arrivés réussissent, ceux qui sont restés pensent que les émigrés ont la belle vie et qu’ils leur doivent tout :

        à commencer par la prise en charge des dépenses courantes,

        parfois aussi de certaines dépenses exceptionnelles au premier rang desquelles les cérémonies familiales (mariages, circoncisions, funérailles),

        ensuite les investissements de prestige comme les mosquées, la maison, la bicyclette, la nième épouse, voire le tracteur,

        en dernier, mais c’est relativement récent, le développement (puits, périmètres irrigués, pistes, ponts, etc.).

Les investissements collectifs arrivent toujours en dernier alors que les migrants les accepteraient en priorité. Chacun les voudrait à son idée, sans le moindre interventionnisme de l’autre dans le choix ; les migrants voudraient consacrer aux investissements économiques quand sur place les soucis du fonctionnement deviennent vite prioritaires.

5.     Pistes de réflexions

        Les esprits n’étaient probablement pas mûrs pour donner corps à l’intuition sous-jacente au projet de Claude Cheysson : les actions de développement doivent être profitables « ici et là-bas » et envisagées globalement.

        Dès le début, la liaison « développement et flux migratoire » a beaucoup inquiété nos partenaires du Sud qui ont tout de suite souligné sa perversité. Dans le même ordre d’idées, lier pauvreté et émigration n’est pas forcément judicieux, au moins dans certains pays, notamment l’Afrique de l’Ouest et l’Algérie ; bien d’autres facteurs plus déterminants incitent au départ (démocratie, liberté, genre, promotion intellectuelle ou culturelle, etc.).

        L’idée d’associer les Etats et leurs migrants dans des projets de développement ne peut être généralisée. Souvent les premiers se réjouissent des départs (se débarrassent des plus contestataires et remuants qui, en retour, vont rapporter au pays de l’argent, via leurs familles), alors que les seconds partent pour mieux vivre, voire être libres et pouvoir entreprendre, certainement pas pour monter des coups avec des Pouvoirs que parfois, ils ont fuis.

        Faciliter la migration « circulaire et virtuelle », qu’est-ce que cela signifie lorsque le discours actuel est l’immigration choisie ?

        Orienter les économies des travailleurs immigrés vers l’investissement plus que vers la consommation de leurs familles restées au pays est intellectuellement compréhensible et humainement « dérangeant ». Attend-on autant des citoyens français vis-à-vis du développement de la France ? Le compte épargne-développement pour des populations qui ont déjà du mal à survivre et faire vivre leurs familles restées au pays, des avantages fiscaux pour des gens qui seraient bien aise de payer des impôts, ce n’est pas forcément l’idée du siècle. Ce compte est d’ailleurs lent à être mis en place. Parmi les transferts financiers, les prestations de retraite et de la Sécurité sociale, ne sont jamais que la régularisation d’un scandale qui s’ajoute à bien d’autres, tel celui des inégalités des pensions d’anciens combattants.

        La découverte, relativement récente, de l’intérêt des coopérations décentralisées devrait inciter les administrations centrales à faire plus confiance aux initiatives « d’en-bas ». Cette remarque vaut avant tout pour les services étatiques, elle s’applique sans doute aussi à certaines ONG. Nouvelle mésaventure, « la libre participation des populations migrantes à des projets de développement dans les pays du Sud », tellement libre qu’elles ne participent qu’à ce qu’elles ont décidé et à la condition absolue d’absence totale de l’Etat qu’elles rejettent unanimement.

        Pourquoi limiter la définition du codéveloppement à la « libre participation des populations migrantes » ? Depuis des dizaines d’années, des associations, des municipalités, et d’autres collectivités territoriales conduisent ou financent des projets de développement. Pourquoi les exclure du champ de la définition du codéveloppement alors qu’elles en sont des acteurs majeurs ?

        Même s’il la place dans le contexte plus vaste de la lutte contre la pauvreté, le forum de décembre 2006 remet bien en avant la préoccupation de réduire la pression migratoire malgré beaucoup de bonne volonté des organisations du Nord ! Et le « gagnant-gagnant » est une mascarade : il y aura toujours des perdants et pour le moment nous savons où ils sont (et risquent fort de rester encore longtemps).

        On ne peut qu’être surpris de l’extrême lenteur de la mise en place de toutes ces actions, de leur modestie comparée à l’ampleur des problèmes et du nombre d’organismes étatiques ou consultatifs qui traitent de ces questions.

        A l’aune de l’ambition initiale et de l’ampleur des problèmes, les réalisations actuelles de codéveloppement apparaissent modestes pour une action de l’Etat, même si leurs résultats peuvent être parfois intéressants, aussi bien pour les personnes et associations impliquées que pour les populations bénéficiaires.