Le terme de gouvernance a été mis à la mode en 1989 par les institutions financières internationales d’aide au développement. Il est désormais appliqué à des domaines divers tels que la gestion des entreprises et des collectivités locales, le fonctionnement de l’Union Européenne ou encore le système de régulation dans les relations internationales. La signification de ce concept est confuse au premier abord  et apparaît aussi complexe que ses domaines d’application sont nombreux. Nous verrons par la suite qu'il n'en est rien. Enfin, certains chercheurs y voient les prémices d’un régime politique de l’ère post-démocratique (1).

Dénominateur commun séduisant pour désigner de nouvelles pratiques de gouvernement et de décision, la gouvernance se présente comme une technique de gestion qui séduit par son apparente nouveauté et sa modernité. Rappelons que son établissement théorique et ses déclinaisons pratiques sont nés au milieu des années 30. L’approche appelée « impérialisme économique » issue des universités américaines étend en effet à l’ensemble du champ social et politique la méthode de l’économie néo-classique pour les analyser en termes purement économiques de rendement et d’efficacité.

La gouvernance apparaît ainsi comme une sorte de marché politique qui s’auto-ajuste. On ne décide pas suivant une majorité, mais par l’effet d’une compétition entre demandes, ressources, moyens, qui doit déboucher sur un consensus et la meilleure décision qui soit, pour être efficace et acceptée par tous. Pour cela on mélange l’Etat et la société civile (2), des élus légitimes portant l’intérêt général et des individus qui sont de simples porteurs d’intérêts particuliers. La gestion politique, le gouvernement d’un état démocratique comporte plusieurs niveaux sous le contrôle des citoyens. Au contraire la gouvernance applique à la gestion des affaires publiques les méthodes de la microéconomie limitant considérablement la place du débat contradictoire.

Ce n’est plus une majorité qui impose une décision à une minorité, ce n’est plus le pouvoir exercé par les représentants du peuple qui délibèrent et votent, ce n’est plus le peuple souverain qui opère la décision et la transformation. Le gouvernement de la chose publique et privée se fait par la bonne gouvernance c’est à dire la négociation permanente (marchandage, lobbying ) entre des acteurs directement concernés par le problème à résoudre. Ce n’est plus du gouvernement, c’est de la régulation basée sur l’exercice d’un pouvoir informe, plus ou moins diffus et irresponsable devant les citoyens. Chacun des acteurs doit de plus être animé par une logique de choix rationnel. Ce qui est parfois une utopie en particulier à cause d’un manque d’information. La vision du monde, de l’homme et de la société se réduit alors à un projet d’entreprise déshumanisée. La philosophie politique et les rapports de pouvoirs fondés sur des choix de société sont évacués.

En 1989, dans le débat sur l’aide publique au Tiers Monde, les programmes d’ajustement néolibéral devaient dépolitiser les programmes et les décisions, sortir des impasses politiques dues à l’immaturité des institutions et des acteurs. Il fallait introduire du gouvernement sans introduire le "loup" de l’État, évacuer les relations de pouvoir, la délibération contradictoire, le rôle d’arbitrage d’un parlement et une administration supposée inefficace et corrompue. La gouvernance est ainsi devenue une dimension normative et quasi religieuse. La bonne gouvernance efface les obstacles qui se lèvent par référence à la politique, aux débats entre intérêts particuliers et de groupe ou de catégorie. Les parlements ne servent plus à rien et l’État se dilue dans les règles du marché.

Ainsi, pour la gouvernance de l’UE, une fois un premier cercle fabriqué, c’est la cooptation. Il n’y a plus de représentation du peuple par des élus mandatés. Mais surgit quand même un paradoxe : les procédures actuelles de consultation, ou de marchandage ouvert, pour les grands projets, sont lentes et toujours révocables. Cependant elles peuvent apparaître comme plus souples et plus rationnels qu’une délibération dans un processus de démocratie parlementaire. Pour prendre l’exemple de la France, le peuple élit des députés qui siégent cinq ans, qui ne maîtrisent pas tous les sujets, qui sont en majorité solidaire du Président de la République et du 1° ministre et qui contrôlent peu. Leur mandat de représentativité est dérisoire, leur liberté est faible, il ne sont là que pour soutenir le gouvernement, ou bien, faire de l’obstruction en déposant des milliers d’amendements. Il y a donc bien une réelle question d’efficacité du parlement.

Si l’apparente modernité de la gouvernance exerce une forte séduction sur les élites occidentales, il faut remercier l’UE de nous ouvrir les yeux en montrant une filiation historique assez inquiétante. En effet, l’UE à publié en 2000 un texte (3) expliquant que la gouvernance c’est la « démocratie organique » (4), c’est à dire une forme abâtardie de démocratie utilisée par beaucoup de régimes autoritaires comme le Chili de Pinochet et l’Espagne de Franco au siècle dernier. Ce caractère moderne est en fait un leurre et nous renvoie aux pages très sombres de l’histoire du 20 iéme siècle. Ainsi la vieille lune d’un pouvoir autoritaire efficace, éloigné des agitations politiciennes et des humeurs incontrôlables de la "populace" renaît sous les charmants habits de la gouvernance. Cette réapparition du fantôme d’une dictature exercée par un nouvelle oligarchie, via une technocratie, apparaît comme une tentative de discréditer la démocratie et son inséparable comparse la République. Derrière cette référence incantatoire à la gouvernance, il n’est plus interdit de penser qu’il existe un projet de confiscation du pouvoir et d’étouffement de la démocratie qui serait devenue un obstacle à la construction de l’Europe.

La démocratie est déclarée épuisée, inefficace, lente. Par voie de conséquences il faut endormir les citoyens et réduire le rôle des institutions démocratiques. Mais l’efficacité incarnée par la gouvernance nécessite des acteurs complaisants pour cette stratégie de démontage des formes classiques de délégations de pouvoir, d’élections, de débat démocratique. Il faut donc museler les gêneurs et leur retirer toute possibilité d’intervenir par l’effet d’une légitimité acquise par le vote des citoyens. Tout se passe comme si le gouvernement légitimé par le vote devait disparaître.

Par l’effet de 20 années de néo-libéralisme, qui ont privatisé de nombreuses décisions et de politiques d’intérêt général, s’est constitué sous nos yeux un nouveau monde économique d’une grande complexité peuplé de multiples acteurs aux statuts très variables. Qu’est donc cette célèbre « complexité » sinon l’effet de privatisations et dérégulations généralisées ? Pour répondre à cette nouvelle donne le séminaire de Genval organisé en 1999 par la Commission Européenne avance une proposition fort claire : « La complexité des problèmes et la diversité de la société civile sont désormais telles que le modèle de la démocratie représentative ne constitue plus une source d’inspiration suffisante. Le processus de réforme doit nécessairement s’ouvrir à des options plus novatrices. »

On pourrait avancer que la gouvernance se dessinait avec la globalisation moderne qui s’amorçait au cours du 19° siécle, par la création de structures transnationales comme par exemple l’union postale qui adoptait des règles techniques à l’échelle du monde. C’est sûrement du bon sens et de l’efficacité au niveau de la définition de normes techniques nécessaires pour le développement des échanges et de l’activité économique. Mais aujourd’hui, les normes techniques et les règles internationales agissent comme de puissant leviers économiques. Par exemple la définition des règles comptables mondiales par des institutions indépendantes n’est pas neutre sur les rapports économiques entre Etats Unis et UE, risquant de diminuer la compétitivité des entreprise de l’UE par rapport à celles des Etats Unis.

La démocratie représentative est de nos jours en difficulté comme la royauté était en difficulté en 1780 en France. Or à cette époque tout le monde pensait que le régime monarchique était immuable et sans alternative, mais modifiable en introduisant un peu de parlementarisme. Le modèle était l’Angleterre avec sa monarchie parlementaire. Il est fort probable que nous approchons d’une période de basculement comparable. Nous sentons une fin de période politique, qui va sûrement vers une nouvelle forme de pouvoir, une « novocratie », mais ce n’est pas une certitude car il faut s’attendre à une réaction des états démocratiques. En effet, beaucoup ont cru à une gouvernance mondiale, ONU, OMC, FMI, FAO, ... Mais dans les faits et de façon exemplaire, les Etats Unis se sont replacés en position dominante et contestent le rôle de l’ONU. L’état fédéral des EtatsUnis si décrié il y a encore dix ans est porté aux nues et, pour certains, doit sauver le monde. De son coté la Chine continuera à prospérer sur la base d’un Etat fortement policé, voir militarisé, la Russie de Poutine reprend la main sur l’économie et les finances du pays en dépouillant les oligarques, le Brésil s’affirme comme une puissance géopolitique majeure grâce à Lula qui est en train de remonter la puissance de l’Etat, l’ Inde également.

CONCLUSION

Il y a sans conteste un relatif épuisement de la démocratie face à la gouvernance, un épuisement du rôle des parlements et de leur production de lois dont l’accumulation depuis plus d’un siècle constitue un univers inextricable. Cet épuisement est orchestré grâce au discours dominant sur la complexité du monde, la globalisation et l’inutilité du débat politique puisqu’il ne doit plus y avoir d’alternative. Assurement le danger extrême serait de remplacer la démocratie par la gouvernance en vidant la démocratie de son sens. L’électorat pourrait toujours voter dans des régimes démocratiques de façade et déléguer son pouvoir à des parlements traitant de questions mineures. Alors, les décisions importantes étant prises ailleurs, les dérives oligarchiques s’installeraient.

Rappelons qu‘en Europe la commission européenne procède d’un mode de désignation qui est un déni démocratique et que les systèmes de gouvernance de l’Europe remettent en cause l’expression de la souveraineté des peuples européens par l’éviction des parlements nationaux des circuits majeurs de décisions, et par la soumission du parlement européen à la commission européenne (5). De fait, les institutions démocratiques, et en conséquences la démocratie représentative, se trouvent dévalorisées par la diminution de leur rôle de sanction et de contrôle. En effet, les cadres stricts des politiques sociales et économiques sont élaborés lors de sommets. Ils sont alors considérés comme des engagement internationaux liant les nations, et leur mise en œuvre ne change guère avec les changements de majorité politique. Ainsi tout accord conclu au cours de sommets tels que Barcelone, Nice, Lisbonne ou Amsterdam ne font l’objet d’aucun débat de fond dans les parlements nationaux des Etats membres. Ils sont l’œuvre d’une négociation entre exécutifs nationaux et l’exécutif Européen et ne peuvent être défaits par une nouvelle majorité venant au pouvoir dans l’un des pays signataires. Il en est de même des directives qui, sans être des lois votées par un parlement représentatif de la volonté d’un peuple souverain, ont force de loi lors de débats à l’Assemblée Nationale et ne peuvent jamais être remises en cause.

QUESTIONS

NOTES

(1) - « Qui veut de la post-démocratie ? » par Anne-Marie Le Pourhiet professeur de droit public à l’université Rennes-I. Article paru dans Le Monde du 11.03.2005 .

(2) - On trouve chez Hegel la définition de la société civile : c’est la sphère où s’expriment les intérêts particuliers par opposition à celle de l’État qui représente l’intérêt général : « dans la société civile chacun est pour soi-même une fin, tout le reste n’est rien pour lui. Toutefois, sans relation avec un autre il ne peut pas atteindre sa fin ; les autres sont donc un moyen pour les fins du particulier ». Pour établir le fonctionnement de la gouvernance, la société civile est une réalité intermédiaire entre les associations privées avec des fonctions d’intérêt public (ONGs, associations charitables religieuses ou laïques, etc..) et le marché.

(3) - Tom Burns, The future of parliamentary democracy : transition and challenge in European Governance, Green Paper prepared for the Conference of the Speakers of EU Parliaments (Rome - September 22-24, 2000)

(4) - Alain de Benoist a donné une excellente définition de la "démocratie organique" dans son ouvrage : "Démocratie : le problème" - Edition. Le Labyrinthe, Paris, 1985.

(5) - Reprendre en détail le feuilleton de la directive sur les brevets des logiciels au cours duquel la commission a balayé d’un revers de main les objections et les votes du parlement européen.

BIBLIOGRAPHIE

Gouvernance - Analyse du concept et de ses applications Guy Hermet - Khartala -11/02/05- Présente ce que signifie la gouvernance sous ses multiples angles d’application et depuis divers lieux : l’Europe, le Mexique et l’Amérique du Nord

Gouvernance globale, gouvernance du monde - Marc Delplanque - Bénévent - Collection : LIBELLI - 25/10/2004 La gouvernance globale vise à tout mettre en réseau, à construire la machine à penser qui remplacerait le politicien, à faire un pas de plus vers la Cité globale où toute idée de hiérarchie est bannie. C’est la tentative de la recherche de la maîtrise des différentes composantes du destin de la planète avec pour leader les Etats-Unis, qui font la promotion d’une éthique globale - les forces du Bien contre les forces du Mal - au lieu et place du droit de l’ONU. Cependant, la gouvernance globale ne signifie pas la mort du droit en tant que principal régulateur de nos sociétés et de l’Ordre international établi, mais sa relégation au second rang en tant qu’instrument essentiellement au service du marché.

La gouvernance de la mondialisation Jean-Christophe Graz - La Découverte - REPÈRES N°403 - 12/11/2004 La question de la gouvernance mondiale analysée par l’un des meilleurs spécialistes de l’économie politique internationale